监理单位安全责任的法理辨析和强化措施

影响建设工程生产安全的因素多且复杂，安全事故预防难度大、发生率高。根据《住房和城乡建设部办公厅关于2020年房屋市政工程生产安全事故情况的通报》（建办质［2021］17号），2020年全国共发生房屋市政工程生产安全事故689起、死亡794人，其中房屋市政工程生产安全较大事故23起、死亡93人。严峻的生产安全形势倒逼相关部门加大了对生产安全的监管力度以及对相关违法行为的打击力度。作为五方责任主体之一的监理单位，由于安全责任未履行或者履职不到位等而受到不良行为记录、吊销资质、罚款扣分以及安全风险警示等行政处罚甚至刑事处罚的数量也较多。截至2025年6月，在中国裁判文书网上以“重大责任事故罪”“监理单位”为关键词检索到的判决书共269份；以“工程重大安全事故罪”“监理单位”为关键词检索到的判决书共86份。在中华人民共和国住房和城乡建设部官网上以“生产安全事故”“监理”为关键词检索到2024年因生产安全事故而被处罚的总监理工程师（以下简称“总监”）共9人。这些处罚，不仅直接影响监理单位的信用和业务承揽，而且直接影响相关责任人的前途。然而，由于对法律、法规的理解有误，部分人员仍然认为监理单位安全责任的法律、法规规定不清晰、体系不完善，存在下位法对上位法扩大^[1]以及刑事责任扩大化等问题^[2]，造成实践中的诸多争议甚至引发人员的恐慌情绪，严重影响了监理单位落实安全责任的积极性和主动性，影响监理行业的健康发展。准确理解监理单位安全责任的法规涵义，对于安全监理工作的深入有效开展，预防和控制生产安全事故具有十分重要的意义。

1.1  监理单位安全责任的法理辨析

《中华人民共和国建筑法》第三十二条：“建设工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”第三十六条：“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针，建立健全安全生产的责任制度和群防群治制度。”条文中虽然没有出现“安全监理”，但是“在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面”中的“等”字表明监理职责并不仅限于质量、工期、建设资金使用三个方面，而且安全管理实行“群防群治制度”，作为施工现场全程监管的监理单位应当包含在这个群防群治的“群”之中，结合前后条文应理解为《中华人民共和国建筑法》已经规定了监理单位要承担安全责任。

自2004年2月1日起实施的《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）第四条“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位以及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任”。第十四条“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任”。对监理单位和监理工程师的安全责任的内容、范围、处理程序和安全责任边界作出了明确规定。现实中，只要监理单位履行了法定职责，并且及时向有关主管部门报告，在事故处理时一般都依法给予免责。如2023年10月18日，泰州市住房和城乡建设局发布的《关于江苏**建设工程有限公司造成一般事故的通报》中“经调查核实，监理单位江苏**建设项目管理有限公司已履行相应监理工作职责，并向相关单位报告，免予追责”；2021年4月27日，深圳市龙岗区政府政务网站公示了《深圳市**建业建筑工程有限公司“2·8”机械伤害死亡事故调查报告》，认为“深圳市**建设工程顾问有限公司制定了项目监理部安全管理岗位职责，监理人员具有相关执业资格；制定了监理规划、监理实施细则，并严格按照监理实施细则的要求进行旁站和检查；建立了监理例会、监理周报制度；定期组织现场安全周检查，并组织安全总结会；按照施工方案要求施工单位落实旋挖钻机的防护措施，已履行了监理安全管理职责，建议不予处罚”。因此，《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）对监理单位生产安全责任的边界规定是清晰的，不存在定位不准、可操作性差的问题^[1]，现实中也并非无限制的追责。

2006年，原建设部发布的《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建管［2006］248号）进一步细化了安全监理的主要内容、工作程序、监理责任以及落实监理责任的主要工作，强化了事前预防、事中控制、事后总结。GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》贯彻落实了2000年以来建设工程监理的法律、法规政策，增加了安全生产管理的监理工作，将“安全管理”列为监理工作的主要内容。

根据《中华人民共和国立法法》，下位法可以为执行上位法的规定作出符合实际情况的具体规定，但不得与上位法相抵触。作为法律条文，一般是原则性规定，不可能面面俱到，也无法照顾到不同地区的具体情况，它的执行需要司法解释、行政法规、地方性法规、部门规章、地方性规章等下位法根据行业发展情况、不同地区的具体情况等进行具体规定和解释。《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）、《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建管［2006］248号）、GB/T 50319—2013《建设工程监理规范》依次对《中华人民共和国建筑法》中监理单位的安全责任进行了具体化的规定，是细化而非扩大化，符合立法原则，法律、法规体系是完善、清晰的。对法律条文要整体、系统地理解，不能片面、孤立地主观臆断。

1.2  监理单位和施工单位安全责任的区别

《中华人民共和国建筑法》规定，施工现场安全由建筑施工企业负责，施工企业必须保证安全生产所需的人力、物力、经费等资源投入，并且依法落实各项安全施工措施。建筑施工企业是安全生产的实施主体，是直接责任者。《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）规定，监理单位对工程建设安全生产承担监理责任。监理单位是监督管理者，负监理责任。《建设工程安全生产管理条例》（中华人民共和国国务院令第393号）第五十七条“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的”。第六十二条规定“违反本条例的规定，施工单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，依照《中华人民共和国安全生产法》的有关规定处以罚款；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任”。第六十三条至第六十七条都对施工单位的具体行为规定了罚则，从这些条款对比可以看出，监理单位的安全责任侧重于法律、法规和强制性标准的执行检查与督促整改，施工单位的安全责任侧重于各项安全措施的具体落实上，对监理单位和施工单位进行行政处罚的依据和标准是有差异的。在刑事责任的承担上，《中华人民共和国刑法》第一百三十七条规定“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。从法律条文来看，各参建单位在承担刑事责任上并无轻重之分。从建设工程安全事故判例，如2005年北京市应急管理局发布的《西城区某建设公司“9•5”模板体系坍塌事故案例分析》来看，施工单位人员的刑期要略重于监理单位人员的刑期。

2.1  规章制度不健全

规章制度是落实安全责任的重要保障。部分监理单位忽视安全管理规章制度的建立健全，不能及时将识别、获取的安全生产法律、法规和其他要求转化为该单位的规章制度，并且结合该单位实际，建立健全安全生产规章制度体系。例如，缺乏安全监理目标责任制度、全员安全责任制度、安全监理会议制度、安全监理费用保障制度、安全监理教育培训制度、安全监理资料及档案管理制度、安全技术措施审查制度、安全风险分级管控制度、安全事故应急处理及调查报告制度、安全检查及事故隐患排查治理制度、安全监理奖惩制度等，使得安全监理工作不能做到有规可循、有章可依，部分监理人员未充分理解各自岗位的安全责任、如何履行安全职责、履职不到位将承担的后果等，监理单位对履职不到位的监理人员的处罚也缺乏依据，造成监理人员履行安全责任的能力不足、工作积极性不高。

2.2  履职意识较淡漠

履职意识是落实安全责任的基本保障。然而，监理人员的履职意识往往比较淡漠，对应审查的安全施工方案不审查，对施工现场缺乏必要的安全检查和巡查，对发现的安全隐患不能跟踪落实整改措施等，这些不履职或者履职不到位的行为在监理行业中表现得比较突出，不仅是监理项目部的履职意识较差，公司层面也比较欠缺，这也是导致安全事故发生的主要原因之一。例如，北京市应急管理局发布的《清华大学附属中学体育馆及宿舍楼工程“12·29”筏板基础钢筋体系坍塌重大生产安全事故调查报告》中：张某作为公司主要负责人，履行安全生产职责不到位，未组织制定本单位安全生产教育和培训计划；监督检查该单位安全生产工作不力，未及时发现并纠正公司派驻清华附中工程项目监理人员履职安全监理责任不到位的行为。郝某作为该项目总监理工程师，对项目安全管理混乱的情况监督检查不到位，未组织安排审查劳务分包合同、钢筋施工的技术交底和专职安全员配备等工作；对施工单位长期未按照方案实施筏板基础钢筋作业的行为监督检查不到位；明知备案项目经理长期不在岗的情况，仍未按照职责签发监理指令。张某作为执行总监，履行安全监理职责不到位，对项目经理长期未到岗履职、专职安全员数量配备不足、施工现场钢筋施工方案未交底、作业人员未接受安全培训教育、盲目制作并安放马凳的施工行为监督检查不到位。公司及监理项目部各岗位均未依法履行安全监理责任，4人被判处有期徒刑。也有部分监理人员对安全责任的边界认识不清楚，认为发现了安全问题，召开会议布置整改，并且签发监理通知单或者工作联系单即为尽责，忽视检查巡查和整改措施的跟踪落实，不能将彻底消除安全隐患作为履行安全责任的目标，事故发生后被问责。例如，《济南市人民政府关于同意济南历城山东省济南市中心城区雨污合流管网改造和城市内涝治理大明湖排水分区PPP项目“12·30”较大坍塌事故报告的批复》（济政字［2024］22号）中，监理单位对于下发的监理通知单、工程暂停令跟踪问效不到位，对事故发生负有监理责任。

2.3  人员和经费投入不足

人员和经费投入是监理单位落实安全责任的物质基础。有些监理单位对安全责任的重要性认识不足，不能从资源投入上给予保障，甚至认为监理单位是总监负责制，安全责任是监理项目部的职责，轻视公司层面的人、财、物的支持，忽视公司层面的安全教育和巡查、检查、考核、奖惩等工作。部分监理单位没有依法设置安全总监、安全监管职能部门和专职安全监管人员，缺乏安全责任落实的监管主体。同时，由于市场恶性竞争，监理实际取费一般比较低，有注册安全工程师职业资格证书以及有安全员培训证且干过安全监理、实践经验比较丰富的人员也不多，同时监理单位不愿意提高工资标准，造成部分项目的安全监理人员空缺、不足或者由非专业人员兼任。工资低、责任重使得实际配置的部分安全监理人员知识欠缺、经验不足，对相关法律、法规不熟悉，对其承担的安全责任不清楚，缺乏基本常识和管理技能，发现不了问题，即使发现问题也束手无策，加上对安全检查、安全防护、安全培训的投入往往不足，无法及时发现施工现场的安全隐患和问题，也不能跟踪整改措施的落实，安全责任难以落到实处。

3.1  完善安全监理规章制度

安全监理涉及的点多、面广、线长，是专业性、法规性极强的工作，需要依法依规管理。针对建筑工程领域安全事故高发的情况，以及公司安全管理工作中存在的问题，总结吸取安全事故的经验教训，出台了公司安全管理规章制度，对各个监理岗位的安全责任、岗位职责进行了明确界定，对安全监理所执行的法律、法规和标准进行了明确，对教育培训制度、安全监理台账制度、审查核验制度、督促整改制度、安全技术措施审查备案制度、安全隐患排查处理制度、重大安全生产隐患报告制度、工作会议制度、安全资料管理制度、工作奖励制度、工作月报制度、安全事故上报制度、安全目标监督考核制度、工程安全技术监理制度，以及防火防高空坠落安全管理制度等进行了细化修订，对各岗位监理人员的安全责任清单作出了明确规定。还出台了建筑工程现场危险源辨识与风险评价一览表作为企业标准，对施工现场各类作业活动中可能存在的危险源的识别与评估方法、程序、处理措施进行了明确，使安全监理有章可依、有规可循，保证监理人员更好地履职尽责。

3.2  推行安全监理全员负责制

安全监理仅凭总监和安全监理人员是难以有效完成任务的。影响施工现场安全的因素有很多，而且是动态变化、交互影响的，一方面是总监和安全监理人员的精力有限，不可能面面俱到；另一方面是总监和安全监理人员的业务水平也有限，不可能对所有安全隐患都及时进行识别并处理。同时，资源配置也不是总监和安全监理人员权利范围内能解决的问题，公司职能部门、各级领导对安全管理一线的需求无法及时回应解决，也是造成安全事故的主要根源。因此，推出了安全监理全员负责制。在监理项目部层面，总监对安全管理负总责，安全监理人员负主要责任，土建、水暖、电气、资料员都对安全管理负有一定责任，相关专业工程师在检查验收时，也要关注安全问题并及时与安全监理人员和总监沟通、汇报；公司财务、人事、综合行政及各级领导，都要对安全管理负责，将涉及安全的问题放在首位、即时处理。出现安全事故后，监理项目部集体承担责任，对公司领导、部门领导以及职能部门的相关人员都要视情节追责问责，形成凝心聚力、齐抓共管的安全管理体制机制。

3.3  抓好安全监理培训教育

人的不安全行为是造成生产安全事故的原因之一，主要体现为安全意识缺失，而安全意识的培养和提高，要通过培训教育来实现。（1）公司每周召开一次安全例会，讲评安全管理工作，分析问题、查找原因、研究解决措施，让所有人员从思想上加强安全管理。（2）监理项目部每周组织一次安全工作讲评教育会，每天监督施工单位的安全教育落实情况，督促施工单位做好安全培训教育，预防施工人员违章指挥、违规操作。（3）每年至少组织一次总监、安全监理人员参加行业主管部门组织的安全培训，提高监理人员的重大危险源识别水平、安全技术方案的审查水平以及应急处理能力等。（4）每半年聘请安全管理专家到公司开展一次讲座，让相关人员了解安全监理的形势、理论、方法，开拓视野，提升水平，全面学习理解安全生产的相关法律、法规。（5）每年组织一次安全管理知识竞赛，不仅对优胜者给予物质奖励，成绩还与优秀员工评选、职务晋升挂钩，激发员工学习安全管理知识的积极性、创造性。（6）公司不定期组织安全监理警示教育会，分析讲解安全事故以及处罚结果，总结经验、吸取教训。

3.4  强化安全监理考核激励

设立安全绩效考核制度，明确奖罚措施。部门以上领导每人每月暂扣工资标准的20%、员工每人每月暂扣工资标准的10%，作为安全绩效工资，根据考核结果在核发1月份工资时发放上一年度的安全绩效工资。对于不按法规规定履职，失职、渎职、不作为、乱作为等行为，一旦查实，无论有无事故发生，均扣发当事人全年安全绩效工资。（1）对于检查发现的问题，以口头通知或者会议的形式布置整改，但没有签发工作联系单或者监理通知单的事故，扣发总监和安全监理人员3个季度的安全绩效工资，扣发监理部其他人员2个季度的安全绩效工资；（2）发现问题，并且向施工单位签发了工作联系单或者监理通知单，同时抄送甲方的事故，但没有跟踪督促落实的，扣发总监和安全监理人员2个季度的安全绩效工资，扣发监理部其他人员1个季度的安全绩效工资；（3）对于发现问题，向施工单位签发工作联系单或者监理通知单并抄送甲方，督促未果但没有报告政府部门的，扣发总监和安全监理人员1个季度的安全绩效工资，扣发监理部其他人员1个月的安全绩效工资；（4）对于发现问题，向施工单位签发工作联系单或者监理通知单并抄送甲方，督促未果并报告政府部门的事故，所有人的安全绩效工资均不扣发，对总监和安全监理人员额外奖励3个季度的安全绩效工资，对项目部其他人员额外奖励2个季度的安全绩效工资。公司职能部门和相关领导的安全绩效工资的奖罚标准，与监理部其他人员相同。将安全责任的履职尽责程度与绩效工资挂钩，充分调动监理人员落实安全责任的积极性和主动性。

3.5  保证安全监理的资源投入

从公司层面出发，一定要高度重视安全管理工作，保证安全管理各项资源的充分投入。要根据项目规模大小、复杂程度、施工环境等情况，配齐项目所需的安全监理人员，并且必须持证上岗。安全监理与其他专业监理有所不同，必须持有注册安全工程师职业资格证书或者安全员培训证才能上岗，而且对各种安全因素的控制、安全事故的预防都很难。如果没有按照规定配备安全监理人员，事故发生后，安全责任的性质就比较严重，监理单位的损失也会很大，监理单位的负责人及相关责任人可能面临更加严厉的处罚。监理单位还要适当提高安全监理人员的工资水平，使他们的付出、责任与收入成正比，提高安全监理人员的工作动力。同时，要配备安全防护设施，劳保用品，安全管理所需的仪器设备，开发安全监测、预警平台，以及辅助决策与智能控制系统，配备人工智能视频监控、智能安全帽、执法记录仪等智慧工地设备，提高安全管理的水平。

安全责任是监理单位的法定责任，法规规定是明确的，责任边界也是清晰的。监理单位只有全面、系统地学习法规，严格执行法规，切实履职尽责，才能及时、彻底地消除生产安全事故隐患，预防企业和人员风险，减少国家和社会损失，树立监理单位的良好形象。

参考文献：

[1]陈俊，姜笑恒，彭驿珂. 对监理安全责任现状与发展的思考[J].建设监理，2021（5）：19-22.

[2]徐子绚. 工程监理安全责任与刑事责任的扩大化及应对建议[J].建设监理，2023（2）：1-4，7.

来源：建设监理