政研观察 | 以法制为城市焕新立梁架柱

今年6月1日，《武汉市城市更新条例》（下称《条例》）正式施行。作为武汉首部城市更新领域专门地方性法规，《条例》充分吸收本市以及其他省市的前期试点经验，以“规划引领、民生优先、科技赋能、绿色低碳”为遵循，以“‘留改拆建控’并举”为原则，系统构建了规划统筹、实施推进、要素保障、监督管理的全链条制度框架，为完善超大城市更新治理体系、推动城市更新法治化进程提供了重要的地方实践样本。

坚持系统更新，完善城市更新规划和计划。针对城市更新中长期存在的规划衔接不足、项目碎片化等问题，《条例》建立 “城市体检—专项规划—片区策划—项目实施方案—年度计划—项目库”的实施路径，将城市体检结果作为确定更新重点的前置依据，推动各层级规划紧密衔接，片区策划方案可与国土空间详细规划优化调整同步报批，推动更新模式由 “单点项目思维”向 “片区系统思维”转变。同时，突出问题导向与民生导向，明确年度计划优先向安全隐患突出、居住环境差、基础设施和公共服务薄弱、历史风貌整治提升需求强烈、土地用途建筑使用功能不适应经济社会发展等五类区域倾斜，确保更新资源精准投向城市发展短板领域。

突出片区统筹，强化城市更新组织实施。《条例》明确城市更新以片区实施为主，设立片区统筹与项目实施“双主体”运行机制：统筹主体聚焦片区整体规划、功能定位、公共利益和资源平衡，守住片区更新底线；实施主体聚焦落地执行，承担前期策划、建设推进、后期运营等全流程任务。通过“统筹管控”与“落地实施”职能分离，既保留政府对城市更新片区的整体把控能力，又充分释放市场化运作空间，实现宏观可控、微观落地。此外，建立全市统一的城市更新信息系统，对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目实施和全生命周期管理提供保障。

明晰权益协调路径，平衡公私多元利益。针对城市更新中产权协调难、利益平衡复杂的核心痛点，《条例》创新构建“市场化先行、征收兜底”完善机制，允许通过房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化归集方式，摆脱传统单一征收依赖，降低财政支出压力。针对实践中少数权利人协商久拖不决的难题，设定90%签约比例门槛，并把依法征收范围圈定在调解不了且涉及公共利益的未签约物业，通过刚性约束有效破解了“少数人制约多数人”的困境。在此基础上，健全公众参与机制，保障公众在政策制定、规划编制、项目实施各环节的知情权、参与权、表达权与监督权，推动实现公共利益、个体权益与市场活力的三方平衡。

优化要素供给工具，破解落地实操堵点。《条例》坚持问题导向，围绕城市更新中“地怎么用、项目怎么批、平衡怎么算、钱从哪来”等现实问题系统配置政策工具。针对存量更新中土地政策适配性不足的问题，《条例》从简化用地手续办理、实行土地用途过渡期政策、鼓励土地立体综合开发、探索建筑用途转换与土地用途兼容等方面给予支持。针对既有建筑改造适用标准不匹配问题，《条例》明确以改造后“不低于现状条件的标准”为底线进行审批，并建立了专家论证与行政认定相结合的弹性审查路径。规划指标方面，调整容积率计入范围，细化容积率奖励和指标转移政策，减少项目推进阻力，充分释放存量空间价值。资金保障方面，明确政府财政资金、税收、金融等方面的支持政策，拓宽社会资本参与渠道，鼓励金融机构依法开发多样化金融产品和服务，为城市更新建立多元化资金支持框架。

《武汉市城市更新条例》的出台，不仅为武汉市城市更新搭建起系统完备的制度框架，更以法治思维锚定了城市可持续更新的转型方向。下一步，要加快配套操作指引、技术标准与审批细则的制定，把《条例》的宏观规定细化为可操作的具体流程。要加强各地互学互鉴，有效破解城市更新的制度障碍，把城市更新成果切实转化为居民获得感、幸福感、安全感。